送达文书是行政机关履职工作中至关重要的环节，根据《行政处罚法》相关规定，送达方式有直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达、电子送达，在当事人同意并签订确认书的情况下，可以采用传真、电子邮件等电子送达，但行政机关在日常管理工作中经常遇到拒收、地址不符、下落不明、逃避送达、外出务工人员无固定地址、无联系方式的情况，能否及时、有效、准确地将文书送达，关系到行政管理工作能否按法定程序正常开展，所以必须综合研判选择送达方式尤其是邮寄送达，并非一邮了之便与己无责。

一、法律规定

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修正本）第四十四条　行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。第六十二条　行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定。

《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正本）第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

二、裁判要点

行政机关既要确保国家法律的实现又要保障行政相对人充分知晓并行使救济权，如未能履行告知义务，则可能会造成行政处罚行为的程序性违法，但该处罚行为是否会因程序性违法而被撤销，重点需要探究行政相对人的实体性权利是否因程序性违法而遭受损害。本案一审二审再审均对交通局未充分保障行政相对人的权利予以确认，但同时也确认实体性权利未受到损害，程序轻微违法，行政处罚决定不予撤销。

三、司法判例（选自中国裁判文书网）

广东省潮州市中级人民法院

行  政  判  决  书

                                                                                                                                                    （2017）粤51行终19号

上诉人（原审原告）袁德军。

上诉人（原审被告）潮州市潮安区交通运输局。

上诉人袁德军、潮州市潮安区交通运输局（以下简称交通局）因交通行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服广东省潮州市湘桥区人民法院（2017）粤5102行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明：2016年12月5日19时33分，被告交通局执法人员在潮汕××铁××区进行日常稽查，发现原告袁德军使用粤D×××××小型轿车在潮汕××铁××乘客庄某某，从事非法营运行为。被告遂对原告的行为进行现场制止，并对原告及乘客分别进行询问，制作现场笔录、询问笔录。经被告调查，原告无法提供道路运输经营许可及道路运输证，被告遂根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，对粤D×××××小型轿车予以扣押，并对原告作出安交强措〔2016〕5033号《行政强制措施决定书》。2016年12月6日被告对原告在潮汕高铁站从事非法营运的行为予以立案，根据现场笔录、原告的询问笔录、乘客庄某某的询问笔录、执法视频等证据材料，认为原告袁德军未取得出租汽车经营许可从事非法营运行为，违反了《广东省出租汽车管理办法》第十二条的规定，根据《广东省出租汽车管理办法》第三十七条第一项的规定依法应予处罚。被告通过召开重大案件集体讨论，于2017年1月19日作出粤潮安交违通〔2017〕00025号《违法行为通知书》，告知原告拟对其作出处罚的事实及依据、原告依法享有的陈述、申辩及申请听证的权利，于2017年1月20日通过国内挂号信函的方式向原告的户籍地河南省邮寄该《违法行为通知书》，于2017年1月24日作出粤潮安交罚〔2017〕00026号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款人民币10000元的行政处罚，同日通过国内挂号信函的方式向原告的户籍地邮寄该《行政处罚决定书》。原告袁德军对被告的上述处罚决定不服，于2017年3月1日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告对原告作出的粤潮安交罚〔2017〕00026号处罚决定书。2.本案诉讼费用由被告承担。3.根据中华人民共和国国家赔偿法及相关的法律、法规之规定，判令被告赔偿原告因违法强制扣车（2016年12月5日至今）近三个月给原告造成的经济损失16000元及误工费、车旅费7900元，合计23900元。

另查明，原告袁德军对被告交通局扣押涉案粤D×××××小型轿车而作出的安交强措〔2016〕5033号《行政强制措施决定书》不服，于2016年12月12日向潮州市潮安区人民政府申请行政复议，潮州市潮安区人民政府于2017年2月9日作出安府行复〔2016〕7号《行政复议决定书》，维持被告交通局作出的安交强措〔2016〕5033号《行政强制措施决定书》。原告袁德军在规定时间内没有针对安交强措〔2016〕5033号《行政强制措施决定书》及安府行复〔2016〕7号《行政复议决定书》提起行政诉讼。

原审法院认为：《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”本案中，被告具有在潮州市××区辖区内的道路运输管理的职权，原告袁德军的行为发生在潮汕高铁站，该站属于潮州市××区交通运输局的行政管理区域，因此被告交通局具有作出本案讼争具体行政行为的主体资格和法定职权。

关于被告作出的粤潮安交罚〔2017〕00026号《行政处罚决定书》是否有相应的事实及法律依据的问题。被告提供的现场笔录、原告及乘客庄某某的询问笔录、执法视频等证据形式及来源合法，且能够相互印证，足以认定原告未取得出租汽车经营许可使用粤D×××××小型轿车，从事非法营运的事实。原告所称的其善意搭载且没有收取乘客庄某某的车费不是非法营运的意见，缺乏相应的依据，不予采信。根据《广东省出租汽车管理办法》第十二条第二款“未取得出租汽车经营许可并办理工商登记的，不得从事出租汽车经营活动”以及第三十七条第一项“违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府交通运输主管部门处以10000元以上30000元以下罚款：（一）未取得出租汽车经营许可，从事非法营运的；……”的规定，原告的行为违反了上述规定，被告对原告进行处罚有相应的事实及法律依据。被告通过重大案件集体讨论后根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……”的规定，对原告的违法行为结合其情节作出罚款人民币10000元的处罚决定，该处罚适用法律法规正确、处罚适当。

关于程序是否合法的问题。被告交通局在执法过程中，现场对原告进行检查，制作现场笔录，依法对涉案粤D×××××小型轿车予以扣押，并分别对原告及乘客进行询问，制作询问笔录，根据调查的情况制作行政强制措施决定书。因案件属于较重行政处罚，被告召开了重大案件集体讨论，并作出《违法行为通知书》及《行政处罚决定书》。被告的调查取证、作出决定符合法定程序。在权利告知上，被告于2017年1月20日向原告户籍地河南省邮寄《违法行为通知书》，《违法行为通知书》上写明当事人在收到该通知书之日起三日内向行政机关提出陈述申辩及要求举行听证的权利。但被告交通局在未确定原告袁德军何时收到上述《违法行为通知书》，且未考虑信件邮寄在途合理时间的客观情况下，于2017年1月24日作出《行政处罚决定书》，未充分保障原告袁德军的陈述申辩及要求听证的权利，属于程序轻微违法。鉴于原告袁德军在收到上述《违法行为通知书》后，其本人也未提出过陈述申辩意见及申请听证的要求，对其权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，被告作出的粤潮安交罚〔2017〕00026号《行政处罚决定书》依法应确认违法，但不撤销。

至于原告请求被告赔偿因扣车给原告造成的经济损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”的规定，对涉案粤D×××××小型轿车予以扣押的安交强措〔2016〕5033号《行政强制措施决定书》与本案不属同一具体行政行为，系被告交通局在处理原告违法行为过程中依法采取强制措施的另一具体行政行为，原告请求赔偿扣车造成的经济损失，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在针对安交强措〔2016〕5033号《行政强制措施决定书》申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案审理的具体行政行为是被告作出的粤潮安交罚〔2017〕00026号《行政处罚决定书》，故对原告提出的赔偿请求，不在本案中一并评判。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：一、确认被告交通局作出的粤潮安交罚〔2017〕00026号《行政处罚决定书》违法。二、驳回原告袁德军其它诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告袁德军负担人民币25元，被告交通局负担人民币25元。

上诉人袁德军不服原审判决，向本院提起上诉称：2016年12月5日，上诉人开车到潮汕高铁站接朋友，由于其他原因没有接到，其回去经过高铁站北公交点时，其看到有人招手跑过来就停车。那个人问上诉人要去哪里，其说要回汕头，那个人就问能不能捎上他，其看到公交站也没车了，出于同情就答应他。搭车人问到汕头要多少钱，其说不要，因为这样的善事经常做。当搭车人坐上车刚行驶十来米远，就被执法人员拦住接受调查。其为了尽早摆脱，就按那个搭车人教的话回答执法人员的询问，说那个搭车的是朋友，姓名叫庄某某。其没有向搭车人收取现金，没有向其要价，纯属善意搭乘。交通局辩称庄某某在站前路受到上诉人的乘车招揽及庄某某在问好价钱之后就坐上了上诉人的车与庄某某在询问笔录中的陈述相矛盾。交通局在本案的处理过程中严重违反程序法的规定。原审法院对交通局提供的证据、依据、影像资料、视频录像没有认真的研究、质证、即草率的作出判决，违反了法律的规定。为维护上诉人合法权益，依法追究交通局及其工作人员的行政侵权及赔偿责任，请求二审法院：撤销原审判决；判准原审的诉讼请求。

上诉人交通局不服原审判决，向本院提起上诉称：《违法行为通知书》和《行政处罚决定书》寄送的地址为同一地址，是袁德军的户籍地，也是袁德军在接受调查时自报并确认的联系地址；《违法行为通知书》和《行政处罚决定书》都是通过同一家邮政快递机构并以相同挂号信函寄出；时间先后间隔4天。按照正常的寄送方式，袁德军在收到《行政处罚决定书》的4天前就应该收到《违法行为通知书》，且二份材料均没有被退回，即使交通局没有确认袁德军何时收到《违法行为通知书》，也不足以构成对袁德军的陈述申辩及要求听证的权利的剥夺，事实上袁德军收到《违法行为通知书》后也没有提出陈述申辩及听证申请。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，但没有明确规定具体应在作出处罚前多少天告知当事人，交通局的告知行为并不违反法律的规定。综上，原审法院第一项判决确认交通局作出的行政处罚决定违法，理由不充分，并且缺乏法律依据，请求二审法院予以撤销，依法改判确认交通局作出的行政处罚行为合法。

经审理查明，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《广东省出租汽车管理办法》第十二条规定：“出租汽车经营者应当持道路运输经营许可证，依法向工商行政管理部门办理有关登记手续。未取得出租汽车经营许可并办理工商登记的，不得从事出租汽车经营活动。”第三十七条第一项规定：“违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府交通运输主管部门处以10000元以上30000元以下罚款：（一）未取得出租汽车经营许可，从事非法营运的；……。”本案中，袁德军未取得出租汽车经营许可擅自从事非法营运的事实，有交通局提供的现场笔录、袁德军及乘客庄广福的询问笔录、执法视频等证据证实，事实清楚。交通局依据上述规定对袁德军作出罚款人民币10000元的行政处罚决定，适用法律正确，量罚适当。交通局于2017年1月20日向袁德军户籍地河南省邮寄《违法行为通知书》，《违法行为通知书》上写明当事人在收到该通知书之日起三日内可向行政机关提出陈述申辩及要求举行听证的权利。但交通局未能提供证据证明其于2017年1月24日作出《行政处罚决定书》之前袁德军已接到《违法行为通知书》的证据，应视为交通局没有相应的证据。交通局在未确定袁德军何时收到上述《违法行为通知书》就作出《行政处罚决定书》，未充分保障袁德军的陈述申辩及要求听证的权利，属于程序轻微违法。鉴于原告袁德军在收到《违法行为通知书》后，其本人也没有提出过陈述申辩及要求申请听证，对其权利不产生实际影响。因此原审判决认定交通局作出的行政处罚决定程序轻微违法但不撤销，并无不当。袁德军请求交通局赔偿因扣车给其造成的经济损失的问题。因对涉案粤D×××××小型轿车予以扣押的具体行政行为与本案的行政处罚决定不属同一具体行政行为，因此不属于本案的审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。上诉人袁德军及交通局的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人袁德军负担25元，上诉人潮州市潮安区交通运输局负担25元。

本判决为终审判决。

                                                                                                                                                                                审　判　长　　张越彬

                                                                                                                                                                                审　判　员　　佘淡英

                                                                                                                                                                                代理审判员　　余华芬

                                                                                                                                                                                二〇一七年十二月一日

                                                                                                                                                                                书　记　员　　黄　璇

                                                                                 广东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

                                                                                                                                      （2018）粤行申935号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：袁德军，男，1964年4月3日出生，汉族，户籍住址河南省西华县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：潮州市潮安区交通运输局。住所地:潮州市潮安区潮安大道与彩文路交界潮安交通大楼。

法定代表人：江镇生，局长。

再审申请人袁德军因诉潮州市潮安区交通运输局交通行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服广东省潮州市中级人民法院（2017）粤51行终19号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

申请人申请再审称，一、被申请人是引诱执法，我没向搭车人收取现金和车资；没有向其要价，纯属善意搭乘。被申请人向法院提供的录音录像、视频资料和证人证词都能得到印证。二、被申请人严重违反行政处罚程序规定。本案期间，申请人先后收到被申请人送达的安交强措[2016]5033号《行政强制措施决定书》（2016年12月5日）、潮安交违通（2017）00025号《违法行为通知书》（2017年2月13日）、粤潮安交罚（2017）00026号《行政处罚决定书》（2017年2月15日）。其中《延长扣押期限告知书》根本没有通知或者送达申请人，《行政强制措施决定书》也是在一审开庭后才送达申请人的，侵犯了申请人的知情权、陈述申辩即其他权利。三、原一、二审法院判决事实不清、证据不足，内容错误。申请人认为自己的合法权益已经被申请人的具体行政行为侵犯造成损害，有权请求赔偿。申请人申请再审请求：依法撤销一二审判决；依法撤销粤潮安交罚（2017）00026号《行政处罚决定书》；改判被申请人承担一、二审诉讼费并承担行政侵权责任，赔偿申请人的重大损失。

本院认为，本案为交通行政处罚及行政赔偿纠纷，争议焦点是粤潮安交罚（2017）00026号《行政处罚决定书》是否合法。《广东省出租汽车管理办法》第十二条规定：“出租汽车经营者应当持道路运输经营许可证，依法向工商行政管理部门办理有关登记手续。未取得出租汽车经营许可并办理工商登记的，不得从事出租汽车经营活动。”第三十七条第（一）项规定：“违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府交通运输主管部门处以10000元以上30000元以下罚款：（一）未取得出租汽车经营许可，从事非法营运的；”《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚、享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的有权依法申请复议或者提起行政诉讼。”根据申请人申请再审提交材料反映，2016年12月5日19时33分，被申请人交通局执法人员在潮汕××铁××区进行日常稽查，发现袁德军使用粤Ｄ×××**小型轿车在潮汕××铁××乘客庄广福，从事非法营运行为。被申请人遂对袁德军的行为进行现场制止，并对其及乘客分别进行询问，制作现场笔录、询问笔录。经被申请人调查，袁德军无法提供道路运输经营许可及道路运输证。被申请人遂根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，对粤Ｄ×××**小型轿车予以扣押，并对申请人作出安交强措[2016]5033号《行政强制措施决定书》。原一、二审法院审理认定，申请人袁德军未取得出租汽车经营许可擅自从事非法营运的事实清楚，证据充分。被申请人依据上述法律规定作出粤潮安交罚（2017）00026号《行政处罚决定书》，对袁德军罚款人民币10000元，适用法律正确，量罚适当。被申请人2017年1月20日向袁德军户籍地河南省邮寄《违法行为通知书》，写明当事人在收到该通知书之日起三日内可向行政机关提出陈述、申辩及要求举行听证的权利。被申请人在未确定袁德军是否收到上述《违法行为通知书》就作出《行政处罚决定书》，未充分保障行政相对人的陈述、申辩及听证的权利，属于程序轻微违法，可不予撤销。原一、二审判决确认涉案《行政处罚决定书》违法并驳回申请人其他诉讼请求，经本院审查并无不当。申请人申请再审主张，原一、二审判决认定事实不清、证据不足，请求撤销一、二审判决，改判支持申请人请求，因理据不足，本院不予采纳。

综上，袁德军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回袁德军的再审申请。

                                                                                                                                                                                        审判长　　林俊盛

                                                                                                                                                                                        审判员　　杨雪清

                                                                                                                                                                                        审判员　　窦家应

                                                                                                                                                                                    二〇一八年十月××日

                                                                                                                                                                                        书记员　　刘　丹

四、对文物行政部门的启发

《文物行政处罚程序暂行规定》第三十一条 文物行政部门拟作出行政处罚决定的，应当由本部门负责人签发行政处罚告知书。行政处罚告知书应当载明拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和其他权利。第三十六条　文物行政部门对于符合听证程序条件的案件，应当在作出行政处罚决定前,向当事人送达听证通知。《文物行政执法全过程记录办法（试行）》第十条  送达行政执法文书，应当根据不同情况记录以下事项：（一）直接送达的，由送达人、受送达人或者符合法定条件的签收人在送达回证上签名或者盖章；（二）邮寄送达的，留存邮寄送达的付邮凭证和回执或者寄达查询记录；（三）留置送达的，应当记录留置事由、留置地点和时间，由送达人和见证人签名或者盖章；（四）公告送达的，留存书面公告并记录公告送达的原因和经过以及公告方式和载体。参照以上案例，文物行政机关在处理行政处罚案件时应特别注意文书的送达方式，根据实际情况综合判断送达方式后再予以实施，避免程序违法而带来的案件被撤销的风险。

行政机关未确认行政相对人是否收到事先告知书便作出行政处罚是否构成程序违法

     （宝鸡市文物局督查与安全科  杨悦鹏）