问题的提出：文物行政机关在文物保护和管理的过程中，往往需要行使一定的自由裁量权，但同时也会陷入“小错重罚”或“不罚责任在我的”矛盾之中。如何平衡“过罚相当”已成为行政机关自由裁量权考虑的焦点问题，引发思考。

一、法律依据

1、《中华人民共和国文物保护法》（ 2024修订版）第十一条　“文物是不可再生的文化资源。各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全”。

2、《中华人民共和国行政处罚法》第五条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。第六条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。

3、《中华人民共和国行政强制法》第五条“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。第十六条“违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施”。

4、《文物行政处罚程序暂行规定》第三十条“办理案件的文物行政部门负责人对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出如下决定：（一）确有应当受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，文物行政部门的负责人应当集体讨论决定”。

二、具有一定代表性的“小错重罚”行政处罚案例

1、四川宜宾卖菜大姐转行开采耳店被当地卫生执法部门认定“擅自开展诊疗活动”，被处罚款11.2万元。由于店主未按时缴纳罚款，又被加罚11万元，合计超过22万元。后宜宾市翠屏区卫生健康局发布情况通报称，已向区人民法院撤回强制执行申请并对该案启动内部复查。翠屏区人民法院作出行政裁定书，认为该区卫生健康局撤回强制执行申请符合法律规定，裁定终结其作出的行政处罚决定书的执行。

2、央视新闻2022年8月报道，国务院督查组在调查中发现，陕西榆林的罗某夫妇于2019年10月购入7斤芹菜，除监管部门抽查的2斤外，剩余5斤一共卖了20元钱。监管部门检测出芹菜不合格，又因罗某夫妇票据丢失，认定其违反食品安全法，罚款6.6万元。在督察组的追问下，榆林市市场监督管理局承认过罚不当。

3、福建福州一名老农，因销售不合格芹菜获利14元，收到5万元罚单，还因未及时缴纳罚款，被追加了5万元罚款。当地市场监督管理局向当地人民法院申请强制执行。闽侯法院根据过罚相当原则经审理后认为处罚畸重，作出不准予强制执行的裁定。随后，市场监管局提出复议申请。二审法院裁定驳回复议申请，维持原裁定。

三、司法判例

援引人民法院案例库，入库编号2024-12-3-001-001

（一）基本案情

原告张某良诉称：其在安阳市文峰区经营蔬菜店进行小规模零售蔬菜，其从蔬菜批发市场采购零售，没有固定供应商。被告2021年1月5日抽查的韭菜当天进货量也很少，原告从蔬菜批发市场购进少量韭菜不可能明知腐霉农残硫超标，被告据此做出罚款53000元的行政处罚，原告认为被告行政处罚证据不足、适用法律错误而且出发过重，原告不服处罚决定提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定。

被告安阳市文峰区市场监督管理局辩称：所做出的行政处罚决定认定事实证据确凿，遵守了法定程序，也具有处罚的相应职权，依法应判决驳回原告诉讼请求。

河南省安阳市文峰区人民法院于2022年4月27日做出（2022）豫0502行初2号行政判决书：驳回原告张某良的诉讼请。一审宣判后，张某良不服提起上诉，河南安阳市中级人民法院于2022年6月30日做出（2022）豫05行终159号行政判决：一、撤销安阳市文峰区人民法院（2022）豫0502行初2号行政判决书；二、变更安阳市文峰区市场监督管理局做出的安文市监食罚〔2021〕13号行政处罚决定书中罚款53000元为10000元。

裁判要旨：行政处罚应当遵循过罚相当原则，即无过不罚、小过小罚、大过重罚，避免过罚明显失当。法院应当通过着重审查行政相对人的过错程度和违法行为的性质、情节及社会危害程度主客观两个维度，准确判断“过”的大小，充分考量过罚“相当”的因素，包括处罚前科、违法所得、悔错态度及经济能力等情形，合理判定行政处罚种类和处罚幅度，规范行政处罚自由裁量权的合理合法行使，保障行政相对人的合法权益，从而有效实现惩罚与教育相结合。

四、文物行政执法优秀案例

2024年5月某市区国保单位建设控制地带内修建排污管道，文物部门巡查发现后于6月正式立案，经调查此遗址1957年被列入省保，2006年列入国保，虽然案件发生在国保单位建设控制地带内，但其行为的出发点是为了配合当地政府排污治理，施工地点位于本单位院内，工程规模较小，建设行为危害程度不大等因素，综合考量文物保护与基本建设的关系，最终依据《文物保护法》第六十六条第一款第（二）项做出罚款5万元的行政处罚决定，达到了过罚相当、惩罚与教育相结合的效果，以点带面真正实现了文物保护立法的本意。

五、引发的思考

1、行政部门应审慎思考和行使自由裁量权的应用，罚款不是执法的目的，通过严格执法有效遏制违法、激励守法，引导企业和群众依法规范经营、自觉守法才是重点，避免执法简单粗暴“一刀切”，更好保护市场主体和人民群众合法权益。

2、行政部门行使自由裁量权时应兼顾不同主体的利益需求权衡文物保护与经济发展的关系，避免过度保护或不当开发两个极端的发生。探索建立对话协商机制，促进社会经济建设主体之间的理解与共识，达到文物保护法立法的本意，实现可持续性的发展理念。

3、行政部门行使自由裁量权时应及时公开相关信息，让公众了解决策的依据和过程，增强透明度，探索建立专家库制度，充分保障行政相对人的合法权益。应结合案件的个性和共性，鼓励公众参与文物保护的决策过程，收集社会各界的意见与建议，以提高政策的科学性和有效性，实现以案普法、以点带面的效果。

4、加大行政执法人员的教育与培训工作，提升行政人员素质，强化法律意识和文化遗产保护意识，鼓励学习多学科交叉科学知识，提升知识储备量，以便在行使裁量权时作出科学合理的决策。